Hiến pháp “lo” cho Chính phủ – Dương Phi Anh

Standard

Hiến pháp “lo” cho Chính phủ – Dương Phi Anh

POSTED BY  ⋅ MARCH 23, 2013
FILED UNDER  

Khi đã xây dựng Hiến pháp, khi đã biết phân chia quyền lực nhà nước ra ba quyền: Lập pháp – Hành pháp – Tư pháp, dù theo hình thức chính thể nào, theo phương pháp phân quyền triệt để hay tập quyền có kiểm soát, mục đích tối trọng là thiết kế sao cho có được một Chính phủ mạnh…

Chính phủ độc lập và sự đối trọng

Chính phủ, mặc dù không được gọi “mĩ miều” là “cơ quan quyền lực cao nhất” như Quốc hội, nhưng lại chính là cơ quan có thực quyền nhất. Bởi, Chính phủ có chức năng quan trọng là chấp hành luật pháp, điều hành nền hành chính quốc gia để bảo đảm sự tồn tại, hoạt động bình thường cho mọi tổ chức, cá nhân cần có trong xã hội theo đúng quy phạm pháp luật. Chính phủ thực sự là hạt nhân của quyền lực nhà nước. Sự phát triển (hay kìm hãm) xã hội phụ thuộc rất nhiều, có thể nói là nhiều nhất, vào hiệu quả hoạt động (hay không hiệu quả) của Chính phủ. Vì vậy, quan tâm thiết kế sự vận hành và sự tương quan của Chính phủ với các thiết chế quyền lực nhà nước khác (Lập pháp, Tư pháp); quan hệ giữa nhà nước, mà chủ yếu là Chính phủ, với các thành tố khác trong hệ thống chính trị (đảng phái chính trị, đoàn thể, tôn giáo…) của một quốc gia là điều quan trọng bậc nhất của một bản Hiến pháp nghiêm túc, tiến bộ.
Nhìn ra thế giới, tất cả các nước văn minh, phát triển đều quan trọng quy định cơ chế lựa chọn, tin tưởng trao quyền cho người đứng đầu Chính phủ. Người đó có thể là Tổng thống hoặc là Thủ tướng. Đa số các nước đều hiến định chế độ bầu cử người đứng đầu chính phủ một cách chặt chẽ. Phương pháp có thể bằng cách để người dân bầu trực tiếp hoặc gián tiếp thông qua đại diện. Nhưng, các ứng cử viên đều phải làm sao để những người sẽ bầu cho mình thấy được phương pháp điều hành đất nước của mình là hiệu quả hơn đối thủ. Các ứng cử viên thường là các đại diện ưu tú nhất do các đảng phái chính trị giới thiệu. Họ tất nhiên phải cạnh tranh bằng nhiều cách để dành chiến thắng trong những cuộc lựa chọn, bầu cử ngay từ trong đảng của mình. Vì vậy, người đứng đầu chính phủ của các nước văn minh, tiên tiến thường là những người có thực tài vì đã qua nhiều vòng sàng lọc, bầu bán.

Có nhiều mô hình khác nhau để các nước vận dụng cách thức thành lập một chính phủ. Có nước tổ chức đa đảng chính trị, theo chế độ đại nghị; nếu không đủ đa số ghế tương đối tại quốc hội thì có cơ chế vận động liên minh cầm quyền. Liên minh thường có sự rắc rối do mâu thuẫn giữa các đảng phái nên khó để thành lập chính phủ được hoặc liên minh được nhưng nguy cơ mâu thuẫn quyền lợi, quan điểm điều hành, ảnh hưởng nhiều tới hiệu quả của chính phủ. Khắc phục sự hạn chế của chế độ đại nghị nêu trên, nhiều nước thiết kế theo mô hình người đứng đầu chính phủ không bầu qua nghị viện mà để người dân trực tiếp, hoặc thông qua đại cử tri (Mỹ) bầu. Người do dân bầu như thế sẽ là người thực quyền nhất vì được trực tiếp lựa chọn nhân sự để thành lập chính phủ mới; trong hoạt động, có thẩm quyền cân bằng với quốc hội vì cơ chế người đứng đầu chịu trách nhiệm trực tiếp trước nhân dân hoặc chính phủ chịu giám sát của quốc hội. Họ thậm chí có quyền phủ quyết luật do quốc hội thông qua…

Đa số các nước đa đảng nhưng sàng lọc sau cùng lại còn đại diện của hai đảng sẽ tranh ghế người đứng đầu chính phủ mà thôi (Mỹ, Anh, Đức, Nhật…). Có nước đa đảng nhưng hàng chục năm kể từ khi lập quốc, chỉ có một đảng liên tục có người đại diện “nắm” quyền điều hành đất nước (Thủ tướng Singapore…).

Nhưng, dù theo phương pháp nào thì người đứng đầu chính phủ đều phát huy được sự năng động, quyết đoán của cá nhân, và cũng phát huy được sự linh hoạt trong chịu trách nhiệm tập thể của cả chính phủ. Các thành viên lãnh đạo chính phủ đều được xem như một ê-kíp làm việc, có thể nhanh chóng được người đứng đầu lựa chọn đưa lên (nhiều khi không cần cùng đảng phái) cùng gánh vác công việc điều hành chính phủ. Nhưng, họ cũng có thể nhanh chóng chóng từ chức hoặc bị thay thế mà không hề ảnh hưởng nhiều tới hoạt động hành chính bình thường của các yếu tố cấu thành khác trong xã hội. Những người được nắm giữ các chức vụ cao đều hiểu rằng quyền lực là của dân, chỉ có phục vụ nhân dân tốt thì mới “giữ được ghế” dài lâu hơn mà thôi…

Tuy nhiên, người đứng đầu và chính phủ có quá nhiều quyền thì sự lạm quyền, tiêu cực tất yếu xảy ra nếu không có cơ chế cân bằng quyền lực, kìm chế, đối trọng. Với sự phân chia chức năng, địa vị pháp lý độc lập và cân bằng quyền lực, người ta dễ dàng kiểm soát được sự lạm quyền, tiêu cực của chính phủ. Ngay trong hai quyền lập pháp, hành pháp đã có sự đối trọng gay gắt. Tư pháp hoàn toàn độc lập, có thể cương tỏa, phán quyết cả việc ban hành luật, hành vi trong hoạt động điều hành và thậm chí phát ngôn vi hiến, cũng bị phán quyết sai và yêu cầu từ chức hoặc sẽ bị phế truất. Trong quy chế, điều lệ của đảng phái chính trị cũng có sự giám sát gắt gao. Ngoài ra, một cơ chế giám sát khác cũng vô cùng lợi hại đó là một nền báo chí độc lập do người dân thành lập để nói lên tiếng nói của mình, của phe nhóm mình, góp phần rất lớn trong việc “săm soi” những hoạt động “lệch hướng” của chính phủ…
Với một cơ chế như vậy, người đứng đầu và chính phủ của nhiều nước tiên tiến chỉ có thể hoạt động được độc lập, quyết đoán, linh hoạt theo tình hình đối nội, đối ngoại nhằm đạt mục tiêu phát huy hiệu quả cao nhất như mong muốn người dân mà thôi. Nếu không, chính họ sẽ bị nhân dân hoặc đảng phái của mình phế truất…

Ở nước ta: Tuy Hiến định khác nhau, nhưng Chính phủ…

Trở về chính phủ của Việt Nam qua các thời kỳ, được ghi nhận trong Hiến pháp thì thấy rằng địa vị pháp lý của Chính phủ rõ ràng nhất chỉ là theo Hiến pháp 1946. Ở đó, chủ tịch nước vừa là nguyên thủ quốc gia, vừa là người đứng đầu chính phủ, có thủ tướng và nội các. Hạn chế lớn nhất ở Hiến pháp 1946 là Chủ tịch nước do Nghị viện bầu ra chứ không phải do quốc dân đồng bào trực tiếp bầu. Có lẽ do hoàn cảnh lịch sử lúc đó đất nước mới độc lập; từng có nhiều người lo ngại trình độ dân trí và nề nếp sinh hoạt của người dân, chủ yếu nông dân, chưa cao để đảm bảo thực hiện tốt quyền dân chủ trực tiếp, nên các đảng phái thống nhất cho bầu Chủ tịch nước thông qua Nghị viện sẽ đảm bảo hiệu quả dân chủ hơn (?!). Tuy vậy, địa vị pháp lý và trách nhiệm (quyền và nghĩa vụ) của người đứng đầu chính phủ theo Hiến pháp 1946 là hết sức rõ ràng và rất lớn. Người đứng đầu chính phủ được lựa chọn Thủ tướng, Phó chủ tịch nứớc…; được quyền yêu cầu Nghị viện xem xét lại đạo luật do mình thông qua; được miễn trừ tất cả trong các hoạt động khác và chỉ bị quy kết trách nhiệm trong trường hợp phản quốc mà thôi… Với cách cơ cấu như thế, một chính phủ có thực quyền, năng động đã khá rõ ràng. Tuy nhiên, do cơ chế giám sát chính phủ, đặc biệt cơ quan tài phán tuy độc lập nhưng chưa rõ ràng nên trong trường hợp hoạt động bình thường, có thể Chính phủ theo quy định Hiến pháp 1946 rất dễ lạm quyền. Rất tiếc (và cũng có thể là may mắn) là bản hiến pháp này do điều kiện chiến tranh nên chưa thực sự được vận dụng triệt để nên các hệ quả chưa được đặt ra.

Sang Hiến pháp 1959, người đứng đầu chính phủ (lúc này được gọi tên là Hội đồng Chính phủ) không còn là Chủ tịch nước nữa mà là Thủ tướng. Chủ tịch nước chỉ đóng vai trò nguyên thủ quốc gia, mang tính biểu tượng, hình thức như chỉ công bố luật, pháp lệnh từ phía quốc hội hoặc căn cứ quyết định của quốc hội để bổ nhiệm thủ tướng… Nhìn chung, Hội đồng Chính phủ hoạt động phụ thuộc nhiều vào quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội, quyết định quản lý theo “hội đồng” nên chính phủ không mạnh.

Theo Hiến pháp 1980 thì Chính phủ là Hội đồng Bộ trưởng (Điều 104) và cũng là “cơ quan chấp hành và hành chính cao nhất của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Hội đồng Bộ trưởng có lẽ là một thiết chế yếu nhất về Chính phủ khi quy định: “Mỗi thành viên Hội đồng bộ trưởng chịu trách nhiệm cá nhân về phần công tác của mình trước Quốc hội, Hội đồng Nhà nước, Hội đồng bộ trưởng, và cùng với các thành viên khác chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của Hội đồng bộ trưởng trước Quốc hội và Hội đồng Nhà nước” (Điều 112).
Có lẽ không cần phân tích nhiều về một chính phủ mạnh yếu trong thời kỳ chiến tranh (HP 1959) và thời kỳ “lặn ngụp” trong bao cấp (1980) vì gần như ai cũng đã biết!

Hiến pháp 1992, Chính phủ đã có những quy định rõ ràng hơn về địa vị pháp lý, về chức năng, thẩm quyền. Người đứng đầu chính phủ là Thủ tướng. Còn khá nhiều tồn tại trong quy định của Hiến pháp 1992 và Dự thảo Hiến pháp sửa đổi nhưng điểm yếu nhất và đầu tiên có thể thấy rằng Chính phủ thay vì quản lý hành chính các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội bằng công cụ chính sách thì ở đây lại có công việc lớn là… làm kinh tế. Việc tồn tại các doanh nghiệp nhà nước do Thủ tướng làm tổng chỉ huy đã cuốn rất nhiều thời gian, công sức, trí tuệ của chính phủ, đặc biệt là Thủ tướng vào nhưng việc không phải chức năng chính của mình. Thủ tướng và các Bộ trưởng, từ một chính trị gia có lúc trở thành “tư lệnh” của các Doanh nhân khi quyết định trực tiếp, quyết định đầu tư cái gì, đầu tư thế nào, cho ngành nào, bao nhiêu, lợi nhuận ra sao…

Việc lạm quyền khi pháp luật “tạo điều kiện” là điều thường trực ở bất kỳ chính phủ nào; cứ sơ hở thì tình trạng “ngựa bất kham” trong hoạt động, điều hành của chính phủ sẽ xảy ra. Điều đó tất cả các nước đã thấy rõ, Đảng và nhà nước cũng thấy rõ và đã quan tâm khắc phục lâu nay rồi. Nhưng, xin xem lại một đoạn sau của PGS-TS Hoàng Thế Liên, Thứ trưởng Bộ Tư pháp, cơ quan được giao là Thường trực Ủy ban Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992, trong bài “Các nguyên tắc của nhà nước pháp quyền và việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992” sẽ thấy: “…Thông qua Hiến pháp, nhân dân giao quyền lực cho Nhà nước, phân công quyền lực nhà nước cho các cơ quan nhà nước và tạo dựng cơ chế pháp lý giám sát, kiểm soát hoạt động quyền lực của các cơ quan nhà nước thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Các văn kiện của Đại hội XI đều khẳng định phải bổ sung yếu tố kiểm soát quyền lực để cùng với 2 yếu tố phân công, phối hợp tạo thành nguyên tắc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước. Kiểm soát quyền lực cần được thực hiện từ 3 phía: (i) giữa các cơ quan quyền lực nhà nước với nhau – từ trong ra; (ii) kiểm soát từ phía nhân dân bằng việc ghi nhận và thực hiện các quyền dân chủ trực tiếp thông qua hoạt động của các tổ chức xã hội và (iii) kiểm soát bằng các thiết chế kiểm soát chuyên nghiệp. Về cơ bản, Dự thảo Hiến pháp (sửa đổi) đang theo hướng này, tuy nhiên mức độ đầy đủ, chặt chẽ chưa cao và chưa thật rõ nét, nhất là về các thiết chế hiến định độc lập phục vụ việc kiểm soát quyền lực nhà nước”.

Như vậy là một cơ quan, chủ yếu chính phủ, sẽ “gặp” ít nhất là 5 yếu tố, phương pháp nhằm hạn chế tiêu cực, để nâng cao hiệu quả. Đó là 3 cách kiểm soát quyền lực (Từ trong ra, từ nhân dân và từ cơ quan kiểm soát chuyên nghiệp) và hai yếu tố “phân công, phối hợp”. Cụ thể của các vấn đề trên thế nào thì chưa rõ nhưng diễn giải một cách khác, có người “bảo” đó là kiểm soát ngang, kiểm soát dọc. Như thế đã và sẽ là chặt chẽ (!?). Nhưng, thực tế còn nữa một cơ chế tạm gọi là “kiểm soát chéo” nữa, đó là kiểm soát từ cơ quan Đảng. Có điều, liệu như thế có phát huy được hiệu quả của chính phủ (và cơ quan khác) hay chỉ là rối them; cái mà dân gian vẫn nói “nhiều dây chưa chắc đã chặt”?! Chính phủ và các cơ quan phải lo thực hiện chức trách của mình chứ không phải nơm nớp đối phó với một cơ chế “kiểm soát dày đặc” và nguy cơ “không trật tự” rất cao. Thiết kế làm sao cho không chồng chéo nhau, không làm mất sự độc lập, năng động cơ bản của đối tượng mà vẫn chặt chẽ mới khó.

Phải chăng, trăn trở của PGS-TS Hoàng Thế Liên rằng: “mức độ đầy đủ, chặt chẽ chưa cao và chưa thật rõ nét, nhất là về các thiết chế hiến định độc lập phục vụ việc kiểm soát quyền lực nhà nước” đang tồn tại hiển hiện mà chưa có phương cách hữu hiệu?!…
Từ những phân tích và nguyên lý xây dựng một chính phủ mạnh có cơ chế kiểm soát quyền lực tham khảo từ nước ngoài và bài học về tổ chức thực tiễn ở nước ta như trên, xin chỉ đặt vài câu hỏi nôm na sau để xem chính phủ theo Dự thảo Hiến pháp có đủ mạnh, có đủ linh hoạt để phát huy hiệu quả mong muốn chưa (Tôi gọi “Người đứng đầu chính phủ” vì đang có nhiều ý kiến đề xuất Chủ tịch nước đứng đầu chính phủ chứ không phải thủ tướng), như sau: Người đứng đầu chính phủ được bầu như thế nào? Chịu trách nhiệm trước quốc hội, trước nhân dân hay trước Đảng? Người đứng đầu chính phủ có được tự mình lựa chọn, cách chức các cấp phó, các bộ trưởng… chưa? Người đứng đầu chính phủ và chính phủ có trực tiếp “họp” với các tập đoàn kinh tế nhà nước nữa không? Các văn bản, chỉ thị của chính phủ và Người đứng đầu chính phủ có cơ quan nào độc lập đứng ra phán quyết là vi hiến, vi luật chưa? Người đứng đầu chính phủ đã có quyền yêu cầu Quốc hội xem lại luật trong thời hạn nhất định khi nhận thấy có điều vô lý hay tự ý “sửa” bằng các văn bản dưới luật mới mẻ? Việc điều trần trước quốc hội của các thành viên chính phủ đã thực chất hay là “dĩ hòa vi quý”? Báo chí đóng vai trò thế nào trong kiểm soát quyền lực (không nói đến xây dựng) chính phủ nói riêng và các quyền lực khác nói chung…

Tóm lại, với một sự kiểm soát quyền lực của quốc hội không đủ mạnh; một định chế tài phán không độc lập; một cơ chế giám sát của dân chưa đặt ra…, thì “ngựa bất kham” trong chính sách điều hành của chính phủ vẫn còn rất nhiều cơ hội trỗi dậy. Phân quyền triệt để không đặt ra thì làm sao để phát huy hiệu quả và cương tỏa được sự lạm quyền, dường như vẫn chưa có câu trả lời thỏa đáng?! Liệu có bỏ qua được những mặc cảm tự thân để tiếp cận với các phương pháp tổ chức bộ máy nhà nước tối ưu; hay loay hoay trong những vòng tròn tự vẽ, rồi tự dẫm lấy nó, phải chăng đang là đòi hỏi chính đáng?! Bởi, đó là một phương pháp tổ chức bộ máy nhà nước sao cho hiệu quả chứ không phải một thiên kiến chính trị như lâu nay nhiều người nhắc đến một cách dè dặt.

DƯƠNG PHI ANH

Gửi phản hồi

Mời bạn điền thông tin vào ô dưới đây hoặc kích vào một biểu tượng để đăng nhập:

WordPress.com Logo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản WordPress.com Log Out / Thay đổi )

Twitter picture

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Twitter Log Out / Thay đổi )

Facebook photo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Facebook Log Out / Thay đổi )

Google+ photo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Google+ Log Out / Thay đổi )

Connecting to %s